Delegación de facultades: el verdadero voto de confianza y las leyes que se escribirán desde el Ejecutivo.

Por Iván Oré Chávez. Abogado constitucionalista.[1]

 

El debate sobre la delegación de facultades solicitada por el gobierno de Keiko Fujimori está siendo llevado hacia el terreno habitual: si el Congreso obstruye, si la oposición quiere impedir que el Gobierno trabaje, si la delincuencia exige medidas urgentes, si el fenómeno de El Niño permite esperar o si los códigos Penal y Procesal Penal necesitan una reforma. Caretas refleja perfectamente este escenario: desde el Gobierno se advierte incluso que el Congreso podría convertirse en «enemigo del país» si niega las facultades, mientras diversos profesionales discuten la calidad técnica de las reformas, sus límites constitucionales y la posibilidad de modificar rápidamente cuerpos legales sumamente complejos. Todo eso puede ser importante, pero hay una cuestión anterior que casi desaparece entre tanto ruido: ¿Qué está pidiendo realmente el Ejecutivo cuando solicita una delegación de facultades?

Está pidiendo poder hacer leyes. No proyectos de ley para que sean discutidos y aprobados mediante el procedimiento parlamentario ordinario, sino decretos legislativos con rango de ley, dictados directamente por el Poder Ejecutivo dentro de las materias y del plazo que autorice el Parlamento. Y esta vez el pedido no es pequeño: comprende 66 pedidos agrupados en ocho materias y solicita 120 días calendario para producir las normas. Seguridad ciudadana, empleo, micro y pequeñas empresas, desarrollo productivo, tributación y simplificación administrativa aparecen entre los campos comprendidos.

 

El Ejecutivo ya puede dictar decretos.

A veces la discusión sobre las facultades produce la impresión de que, sin ellas, el Gobierno estaría maniatado y sería incapaz de adoptar decisiones. No es así. El Poder Ejecutivo gobierna, administra, reglamenta las leyes y expide las disposiciones que constitucionalmente corresponden a sus competencias. Puede aprobar decretos supremos y otras normas administrativas sin que el Congreso tenga que entregarle nuevamente esas potestades. Pero existe una diferencia fundamental: un decreto supremo reglamentario no es una ley. Está subordinado a la Constitución y a las leyes que pretende desarrollar. 

Y precisamente allí aparece una diferencia que casi nunca se explica al ciudadano. Si una disposición administrativa de carácter general vulnera la Constitución o la ley, existe el proceso constitucional de acción popular, cuya legitimación es extraordinariamente abierta: cualquier persona puede interponer la demanda. No hace falta constituir un partido, convencer a una bancada parlamentaria ni reunir cinco mil ciudadanos. Un ciudadano puede plantarse frente al poder reglamentario del Estado.

La situación cambia cuando el Congreso entrega facultades legislativas y el Ejecutivo dicta un decreto legislativo. Ya no estamos ante una disposición reglamentaria, sino ante una norma con rango de ley. El control abstracto de esa norma corresponde al proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y, cuando son los propios ciudadanos quienes pretenden iniciarlo, se requieren cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. La diferencia es enorme: frente a una disposición reglamentaria, una persona puede promover la acción popular; frente a un decreto legislativo, el ciudadano individual ya no dispone de esa misma puerta para iniciar el control abstracto de la norma. 

Ahí existe una consecuencia política de la delegación que prácticamente no aparece en el debate público. El Ejecutivo no solamente obtiene capacidad para producir normas de mayor jerarquía: esas normas entran en un régimen diferente de control constitucional y su impugnación abstracta resulta mucho más exigente para el ciudadano individual. No estamos ante una diferencia académica entre nombres de decretos. Estamos ante dos niveles distintos de producción normativa y, consecuentemente, ante dos formas diferentes de enfrentarse jurídicamente a esas normas. 

 

¿Por qué los gobiernos recién llegados quieren facultades?

Cada nuevo gobierno recibe un Estado que ya tiene Constitución, leyes, códigos, reglamentos, ministerios, organismos públicos y una gigantesca maquinaria administrativa. El Presidente no llega a un territorio jurídicamente vacío. Recibe miles de normas que le permiten gobernar desde el primer día. Entonces aparece una pregunta elemental que pocas veces ocupa las portadas: si el marco legislativo ya existe y el Ejecutivo posee potestades suficientes para administrar y reglamentar, ¿por qué resulta tan importante obtener inmediatamente una delegación de facultades?

Porque una cosa es gobernar utilizando el orden jurídico que se recibe y otra muy diferente es tener temporalmente la capacidad de modificar ese mismo orden jurídico mediante normas con rango de ley. Allí está el verdadero valor político de la delegación. Desde el propio Gobierno se ha reconocido que, si las facultades fueran rechazadas, muchas reformas tendrían que tramitarse mediante proyectos de ley, porque los decretos de urgencia poseen un ámbito limitado. También se sostiene que no debe restringirse la delegación únicamente a El Niño y la seguridad ciudadana porque las reformas económicas, laborales, tributarias, administrativas y de infraestructura serían complementarias entre sí. Incluso se plantea modificar SERVIR y determinados requisitos de experiencia en el aparato público. 

Estamos, por tanto, bastante lejos de una autorización destinada únicamente a enfrentar una emergencia. Lo que se está solicitando es capacidad legislativa para desarrollar desde el Ejecutivo un programa mucho más amplio de reformas.

 

Los dos votos de confianza: el formal y el de facto.

En el sistema político peruano podemos observar dos formas muy diferentes de confianza entre el Congreso y el Ejecutivo. La primera es el voto de confianza formal, expresamente regulado por la Constitución y mediante el cual el Congreso manifiesta su confianza política en el Consejo de Ministros. Es la confianza visible, solemne, discutida ante las cámaras y convertida inmediatamente en noticia. Pero existe otra que constitucionalmente no lleva ese nombre y que, desde el punto de vista del poder efectivo, puede resultar mucho más reveladora: la confianza de facto expresada mediante la delegación de facultades legislativas.

La diferencia es sustancial. Con el voto de confianza formal, el Congreso permite que un gabinete continúe desarrollando la política gubernamental. Con la delegación hace algo adicional: cede temporalmente una porción de su propia capacidad de producir normas con rango de ley. El primero permite gobernar; el segundo permite legislar desde el Ejecutivo. Por eso podemos hablar, políticamente y no como categoría constitucional, del verdadero voto de confianza: aquel en el cual la confianza deja de ser solamente una declaración y se convierte en transferencia temporal de poder. 

Y en este caso existe un elemento adicional. Mientras el Ejecutivo solicita facultades sobre numerosas materias económicas, laborales, tributarias y administrativas, CONFIEP respalda la concesión de esas facultades y ofrece colaboración técnica para la formulación de las medidas. Ahí aparece el circuito que habrá que investigar: el Congreso entrega temporalmente poder legislativo al Ejecutivo; el Ejecutivo adquiere capacidad para modificar normas con rango de ley; los grupos económicos organizados buscan participar en la formulación de medidas; y los decretos finalmente publicados permitirán comprobar qué propuestas fueron incorporadas y cuáles fueron sus efectos.  

¿Quién va a escribir semejante cantidad de normas en 120 días?

Aquí la discusión cambia completamente. Los decretos legislativos no aparecen espontáneamente cuando el Congreso aprueba una ley de delegación. Alguien tendrá que convertir decenas de pedidos en disposiciones jurídicas, reunir información económica, laboral, tributaria y empresarial, estudiar alternativas, preparar borradores, revisar consecuencias y transformar finalmente las prioridades políticas en artículos, disposiciones complementarias, modificaciones y derogaciones. La pregunta ya no es solamente qué quiere legislar el Gobierno, sino quién lo ayudará a legislar.

Y entonces aparece otra pregunta todavía más incómoda: ¿Cuánto de ese trabajo está hecho ya? Resulta difícil imaginar que, recién al día siguiente de recibir las facultades, numerosos equipos comiencen desde cero a decidir qué modificar, recopilar información, evaluar alternativas, redactar articulados, preparar exposiciones de motivos y coordinar textos que abarcan materias tan distintas. El pedido comprende 66 ítems distribuidos en ocho grandes materias y solicita apenas 120 días para legislar. Podemos sospechar que ya existan 66 decretos legislativos terminados esperando en un cajón. Pero aun así, eso nos  obliga a preguntar qué existe ya detrás de cada pedido: anteproyectos, borradores, matrices normativas, informes técnicos y legales, análisis económicos, propuestas remitidas por gremios, actas de reuniones, versiones sucesivas de los textos y registros de quienes participaron en su preparación.

Porque si existe trabajo previo, la investigación sobre cada decreto no debe comenzar cuando aparezca publicado en El Peruano. Debe retroceder hasta su expediente de gestación: quién planteó originalmente la modificación, quién proporcionó la información, qué reuniones se celebraron, qué informes se produjeron, qué versiones circularon y quién puso sobre la mesa el primer texto.

 

Y entonces aparece CONFIEP.

El 25 de septiembre, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas pidió públicamente al Congreso que evaluara con celeridad la solicitud de facultades legislativas del Ejecutivo. El gremio en forma retórica sostuvo también que las facultades debían estar delimitadas y sujetas a plazos, control y rendición de cuentas. Pero su pronunciamiento contiene una frase bastante más interesante: el sector empresarial declaró estar a disposición para «colaborar técnicamente en la formulación e implementación de medidas».

La palabra importante es formulación. CONFIEP no solamente respalda que el Congreso entregue facultades legislativas al Gobierno: el empresariado organizado ofrece al mismo tiempo su capacidad técnica para participar en la formulación de medidas. Y esto sucede cuando entre las materias que el Ejecutivo pretende regular aparecen precisamente cuestiones laborales, tributarias, productivas, empresariales y administrativas.

Esto significa algo que documentalmente puede investigarse: si sus técnicos participan en la formulación de medidas, habrá que saber exactamente en cuáles, qué propusieron, qué documentos entregaron, con qué funcionarios se reunieron y cuánto de esas propuestas apareció finalmente en las normas. Y habrá que realizar la misma comparación respecto de trabajadores, pequeños empresarios, colegios profesionales, especialistas y demás sectores afectados. Una cosa es quién firma y promulga una norma; otra, bastante más reveladora, quién consiguió introducir sus propuestas dentro de ella.

 

Alonso Rey Bustamante: un nombre que vuelve a aparecer.

El nombre de Alonso Rey Bustamante no aparece por primera vez en esta investigación. Ya lo habíamos encontrado al reconstruir la reentronización de una antigua rama de poder alrededor del segundo fujimorato:[2] estuvo dentro del aparato económico del primer gobierno de Alberto Fujimori, fue asesor de Jorge Camet, presidió en 1993 el comité encargado de la privatización de ENTUR PERÚ e ingresó ese mismo año al Club Nacional. En 2010 reapareció dentro del equipo técnico presentado por Keiko Fujimori. Después vino su tránsito por el derecho corporativo y los directorios empresariales hasta alcanzar la representación gremial: presidió COMEXPERÚ durante el periodo 2024-2026 y desde ese gremio llegó a la estructura de CONFIEP, donde había participado como invitado del Comité Ejecutivo 2023-2025 y fue anunciado en 2025 como integrante del nuevo Consejo Directivo para el periodo 2025-2027.

Eso explica por qué su reaparición resulta significativa. Esta vez no llegamos a Rey Bustamante investigando las privatizaciones de los años noventa ni buscando socios del Club Nacional. Llegamos a él siguiendo otro hilo: CONFIEP y su intervención pública en el debate sobre la delegación de facultades del nuevo gobierno. Es la misma persona que nuestra investigación había encontrado en distintos momentos dentro del aparato económico fujimorista, el Club Nacional, el mundo corporativo, el equipo técnico de Keiko y posteriormente la representación gremial empresarial. Ya no estamos ante datos dispersos: tenemos un nodo cuya trayectoria puede seguirse documentalmente a través de distintos espacios de poder.

Y ahora esa trayectoria desemboca en un episodio que merece vigilancia: CONFIEP respalda la delegación legislativa y ofrece colaboración técnica para la formulación e implementación de medidas. La pregunta puede resolverse comparando documentos: qué propusieron CONFIEP y sus gremios, quiénes participaron en esas propuestas y qué partes, si alguna, terminaron incorporadas a los decretos legislativos.

 

Si los proyectos existen, ¿por qué no publicarlos ahora?

Aquí llegamos finalmente a la pregunta que puede despejar buena parte de las sospechas. El Ejecutivo solicita facultades para legislar durante 120 días sobre ocho grandes materias y 66 ítems, pero la ciudadanía conoce principalmente las materias y objetivos de la delegación, no los textos concretos de los futuros decretos legislativos. Si el Gobierno ya sabe qué leyes quiere modificar, qué problemas pretende resolver y qué instrumentos jurídicos necesita, ¿Qué documentos tiene preparados en este momento?

Si existen anteproyectos, borradores, exposiciones de motivos, matrices de modificaciones, informes técnicos o documentos preparatorios, que se publiquen. La ciudadanía podrá entonces conocer qué artículo se pretende modificar, qué texto se quiere introducir, quién elaboró cada propuesta, qué entidades participaron y qué consecuencias fueron evaluadas. Si solamente existen versiones parciales, que se publiquen esas versiones y sus antecedentes. Y si todavía no existen los proyectos, entonces aparece inevitablemente la pregunta inversa: ¿van a comenzar a elaborarlos después de recibir las facultades y producir semejante volumen de legislación en apenas 120 días?

No hace falta afirmar que todos los decretos están ya escritos y esperando en un cajón. Hace falta algo mucho más sencillo: abrir la caja. Mostrar qué está hecho, qué está en elaboración, qué informes existen, qué reuniones se han realizado, qué propuestas externas han sido recibidas y quiénes vienen participando en su formulación.

Porque allí está finalmente el asunto que atraviesa toda esta historia. La verdadera investigación no termina cuando el Congreso vote la delegación. Si las facultades son concedidas, habrá que guardar cada decreto legislativo, identificar las leyes que modifica, los derechos y obligaciones que altera, localizar sus informes técnicos y reconstruir su proceso de elaboración. Después habrá que comparar esos textos con las propuestas previamente presentadas por gremios empresariales, organizaciones laborales y demás actores interesados.

El Congreso puede entregar al Ejecutivo el poder temporal de hacer leyes. Lo que todavía necesitamos saber es quiénes están “ayudando” a escribirlas.

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[1] Sobre el autor: Iván Oré Chávez, abogado y politólogo. Ganador del Concurso de Ponencias del I Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (2025), por la ponencia “Mirada crítica de la reforma de la Ley 32155”. Tercer lugar en el II Concurso de Artículos de Investigación Jurídica “La familia desde la perspectiva de los derechos humanos”, organizado por órganos del Poder Judicial (2011). Primer puesto, categoría tesistas, en el VII Seminario de Talleres de Investigación de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNMSM (2004), por “Libre Mercado y AFPs”. Ganador del I Concurso Nacional de Investigación Jurídica de la III Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003), por “Historia social de las Constituciones”. Miembro de la nómina de colaboradores de la revista Nómadas. Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas, de la Universidad Complutense de Madrid. Sitio web: Derecho en General. Correo electrónico: ivanorech@gmx.es.

[2] https://ivanorech.blogspot.com/2026/08/reentronizacion-de-una-rama-oligarquica.html